Orçamento do Estado. Afinal a carga fiscal vai subir, descer ou manter-se?

No relatório da proposta de Orçamento do Estado para 2017 (OE2017) o Governo indica que haverá uma redução da carga fiscal em 2017 face a 2016 e os partidos da esquerda que apoiam o Governo no parlamento (PS, BE, PCP e PEV) concordam, mas o PSD e o CDS-PP respondem que não e que haverá no próximo ano um agravamento do nível da carga fiscal suportada pelos contribuintes.

Na proposta orçamental, o Governo prevê que em 2017 haja uma "ligeira redução da carga fiscal", que deverá passar dos 25% do Produto Interno Bruto (PIB) em 2016 para os 24,9% do PIB em 2017 (excluindo daqui as contribuições sociais), antecipando "uma redução nos impostos directos e uma estabilização nos impostos indirectos".

Mas, afinal, o que é a carga fiscal? Como se mede? Qual é a sua estrutura? E como é que Portugal se compara com os outros países europeus nesta matéria? E, em 2017, a carga fiscal vai subir, descer ou manter-se ao nível de 2016?

Eis algumas perguntas e respostas sobre a carga fiscal em Portugal:

O que é a carga fiscal?

O conceito de carga fiscal não é fechado e há vários indicadores e formas de o medir, que diferem entre si essencialmente quanto às contribuições sociais.

O Conselho de Finanças Públicas (CFP), o Instituto Nacional de Estatística (INE) e a Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) explicam que a carga fiscal se mede pelo valor total dos impostos e contribuições efectivas para a Segurança Social face ao Produto Interno Bruto (PIB).

Nesta definição, a carga fiscal inclui a receita das administrações públicas arrecadadas via impostos directos (sobre o rendimento e sobre o património), indirectos (sobre a produção e sobre a importação), de capital e contribuições sociais, apurados em contabilidade nacional (a óptica dos compromissos).

Em 2001, o Eurostat estabeleceu três indicadores possíveis de carga fiscal: todos incluem os impostos directos, indirectos e de capital e as contribuições sociais efectivas pagas à Segurança Social (Indicador 1), mas podem também incluir-se as contribuições sociais efectivas obrigatórias pagas a outros subsectores das administrações públicas (Indicador 2) e, cumulativamente, as contribuições sociais imputadas (Indicador 3).

Habitualmente, o conceito de carga fiscal utilizado pelo Eurostat e pela Comissão Europeia corresponde ao Indicador 2, que exclui as contribuições sociais imputadas.

A carga fiscal em Portugal é mais alta do que no resto da União Europeia?

Não. Em 2015, segundo o INE, Portugal apresentou uma carga fiscal de 34,2% do PIB, um valor inferior à média europeia (de 39%) e "a meio da tabela, com uma carga fiscal superior à de Espanha (33,9%), mas inferior à da Grécia (36,3%)".

Nas suas estatísticas sobre as receitas fiscais dos Estados-membros, o Eurostat não considera os impostos recebidos pelas instituições da União Europeia e, usando este conceito, a carga fiscal em Portugal foi de 34,3% em 2015 (contra os 34,5% se for incluída a receita daqueles impostos).

A Roménia, a Irlanda, a Letónia, a Lituânia e a Bulgária foram os cinco países com uma menor carga fiscal em 2015 e, no lado oposto, ficaram a Dinamarca, França, a Bélgica, a Finlândia e a Suécia. Portugal surge na 13.ª posição entre os 28 Estados-membros.

Quanto à estrutura da carga fiscal em Portugal, apesar do aumento da importância relativa dos impostos directos nos últimos anos, Portugal continuou a apresentar, em 2015, uma percentagem (31,5%) inferior à média da UE28 (33,8%).

Relativamente aos impostos indirectos, Portugal é um dos países em que o seu peso na carga fiscal total é elevado (42,3%) e "significativamente superior à média da UE28", surgindo na décima posição.

Por outro lado, "Portugal registou um dos pesos relativos mais baixos das contribuições sociais efectivas na carga fiscal", representado 26,2% da carga fiscal total, abaixo da média europeia de 31,5%.

Como evoluiu a carga fiscal em Portugal nos últimos 20 anos?

Os dados mais recentes referem-se a 2015, ano em que a carga fiscal correspondeu a 34,5% do PIB, um aumento de 4,4% face a 2014. Relacionando a carga fiscal com a taxa de variação nominal do PIB a preços de mercado, verifica-se que, em 2015, a receita fiscal cresceu a um ritmo superior ao do PIB (de 4,4% contra apenas 3,4%).

Isto traduziu-se também no terceiro ano consecutivo em que a taxa de variação da carga fiscal ficou acima da taxa de variação nominal do PIB e atingiu o nível mais elevado desde 1995, segundo o INE.

Em 1995, a carga fiscal representava 29,3% do PIB e, 20 anos depois, já correspondia a 34,5%, um aumento de 5,2 pontos percentuais.

O aumento da carga fiscal em 2015 deveu-se ao comportamento da receita do IRC (Imposto sobre o Rendimento de Pessoas Colectivas), que cresceu cerca de 740 milhões de euros, e do IVA (Imposto sobre o Valor Acrescentado), que subiu 680 milhões, bem como ao desempenho das contribuições sociais, que subiram 630 milhões de euros.

De acordo com o INE, o aumento das receitas do IRC e do IVA ficou a dever-se "em parte" ao crescimento do PIB e ao reforço de medidas de combate à evasão fiscal, nomeadamente o sistema 'e-fatura' e o controlo de inventários, ao passo que a subida das contribuições sociais em 2015 é explicada pelo aumento do número de beneficiários com remunerações declaradas à Segurança Social".

Como evoluiu a estrutura da carga fiscal em Portugal nos últimos 10 anos?

No ano passado, os impostos directos justificaram 31,5% da carga fiscal total, os impostos indirectos representaram 42,4% e as contribuições sociais os restantes 26,1%.

Analisando a estrutura da carga fiscal ao longo dos últimos 10 anos, verifica-se que houve um aumento do peso dos impostos directos, uma diminuição dos indirectos e que o peso das contribuições sociais permaneceu praticamente inalterado.

Em 2006, os impostos directos representavam 26,6% da carga fiscal total e foram aumentando o seu peso relativo nos anos seguintes, até terem atingido um máximo de 33,5% em 2013, o ano em que o número de escalões do IRS foi reduzido de oito para cinco, o que se traduziu num "enorme aumento" de impostos.

Nos dois anos seguintes, em 2014 e em 2015, o peso dos impostos directos na carga fiscal reduziu-se, atingindo os 31,5%, o que continua a ser 4,9 pontos percentuais acima do registado em 2006.

Quanto aos impostos indirectos, entre 2006 e 2015, houve uma redução de 5,1 pontos percentuais do seu peso na carga fiscal total, dos 47,5% para os 42,4% do PIB.

No que se refere às contribuições sociais, estas apresentaram um peso máximo de 28,6% em 2009 mas, comparando 2006 com 2015, verifica-se que aumentaram apenas 0,3 pontos neste período.

A carga fiscal em Portugal vai aumentar em 2017?

O Governo diz que não e garante que a carga fiscal vai diminuir em 2017 e, no relatório da proposta de OE2017, refere que haverá "uma ligeira redução da carga fiscal" caracterizada por "uma redução nos impostos directos e [por] uma estabilização nos impostos indirectos". No entanto, o Governo não inclui as contribuições sociais.

Contudo, a UTAO contraria esta afirmação e aponta para uma "manutenção da carga fiscal", nos 34,1% do PIB.

Os técnicos independentes que apoiam o parlamento apontam que "a receita fiscal e contributiva cresce a um ritmo idêntico ao projectado para o PIB nominal" no próximo ano e concluem que, "para 2017, encontra-se projectada uma manutenção da carga fiscal, que mantém a sua estrutura praticamente inalterada, com uma redução do peso dos impostos directos em 0,1 ponto percentual do total, compensada por um aumento do peso das contribuições sociais efectivas".